國防武獲系統為何需要創新?(2/4)

April 22, 2018

現行的武獲過程

 

武獲的第一步驟,得先經由一個謂為「聯合能力整合與發展系統(Joint Capabilities Integration Development System; JCIDS)」的程序。由述明任務需要、威脅說明、以及物質方案與非物質方案之選擇分析,判定是否能在現行物質環境下,經由改變戰略、作戰準則、或訓練等方式滿足戰場需求。在確認非物質方案無法解決問題後,即進入程序架構並制定文件,評估成本和技術等考量,選取適合之關鍵性能參數,納入所謂的「初始能力文件 (Initial Capabilities Document; ICD) 」。

 

光是這個產生需求的第一步驟,便可花上數月甚至數年以及百萬美金。這往往讓各軍種不想申請太多新的需求,而時常導致許多需要的技術持續被堆疊在同一套武器系統上,導致系統變更複雜、時間變更久、經費變更多、如此惡性循環。有許多本來可以很容易完成的小型改良,就莫名其妙被推遲下去。

 

在參謀部審核認定 ICD 所需的物質方案後,便可將之提議給「里程碑裁定人 (Milestone Decision Authority; MDA)」,通常為國防部武獲次卿,並由該人批准此物質方案和後續的備案分析。這時便進入了所謂的「武獲前階段 (pre-acquisition) 」。在此階段,單位須考量可能滿足任務需求的物質備案,並選出其中最適當的。經過 MDA 審查通過後,便是達成里程碑 A,方可進入下一步,即完善科技與降低風險。單位必須完成所謂的「能力發展文件 (Capabilities Development Document; CDD)」 以及可靠性與可維持性策略,並等待有關單位核准,進入初始設計審查。在這段期間,會有不同的測試原型相互競爭。測試完成後,有關單位會決定科技已成熟,可否正式發出政府標案 (Request for Proposal; RFP) 。至此便是里程碑 B,通過後就成為一個正式的研發計畫,也正式進入「武獲階段 (acquisition)」。

 

之後便是工程研究與生產開發、操作評估測試、以及後勤支援與維持等步驟。雖然各步驟都很重要,但由於里程碑 B 之前是武獲創新最能切入,也影響最大的地方,故本文特別著墨於此。

 

 

武獲的失敗

 

在美國軍中,武獲最出名的失敗案例莫過於陸軍的「未來作戰系統 (Future Combat Systems; FCS) 」研發案。肇始於 2001年,美國陸軍希望能夠大膽地做出革命性的現代化,創造一套可包含14個尖端作戰系統的複雜系統,像是輕裝甲載具、無人車、無人機、通訊設備等,以及整合的 C4ISR 系統。原預計在 2015 年完成初次裝備,並在 2025 年配置在 15 個作戰旅。然而這整套 FCS 於2009 年,在將近花了 200 億美金之後被國防部認定不合戰爭需求而被取消。

 

而號稱史上性能最優秀的F-22 戰機,在武獲上的表現也差強人意。從 1981 年美軍開始計劃,一直到 2005 年正式服役,在漫長的開發期間,經歷了蘇聯解體和反恐戰爭興起,導致 F-22 頓時失去作戰環境。美國政府從一開始計劃採買 750 架,一直下修到最後 183 架,仍遠低於空軍所建議能保障單一戰線絕對空優的 381 架數,基本上宣告其為不符合戰略需求的昂貴產品。平均而言,每架戰機的單位研發和生產成本為 3770 萬美金。倘若算入四十年的生命週期成本(包含燃料、維護、機組人員訓練等) ,則每架 F-22 成本高達 6780萬美金。

(圖片來源: wikipedia)

 

撇開尖端的武器系統不談,在 2005 年美軍開始計劃替換使用已久的貝瑞塔 M9 手槍。在將近十年的建案過程,陸軍仍沒對預計採購的新手槍提出完整的規格需求。他們所推的標案超過了 350 頁再加上 23 個附檔,光是這文案就花了 1500 萬美金 (約預算的兩成)。由於投標步驟太複雜且成本太高,竟造成許多廠家不願意競標的窘態。

 

 

武獲失敗的原因

 

國防部現有的武獲機制,大抵源自於五十年前美蘇冷戰初期,由 《核時代的國防經濟》 作者,同時也為部內審計長 Charles J. Hitch所制定的「計畫項目預算制度 (Planning, Programming, and Budgeting System; PPBS) 」。該制度原本是設計為一種績效預算 (output budgeting) 方法,即國家依照其戰略目標,將預算以政策目標分類 (而非傳統上以部門單位),並用科學的計量分析方法來算出該預算的績效。這種冷戰期的中央計劃經濟原意雖合理,但在幾十年的演進當中,新的法令、規範、以及官僚制度,不斷附加於 PPBS 上,很諷刺地使之成為一龐大耗時的文檔儀式,而非有效率的管理系統。

在這種繁瑣的官僚制度下,會導致發包過程中造成國防部偏好傳統的大型國防承包商,因為也只有這些公司擁有經驗和資源去應付冗長的政府規範。這種現象在五、六零年代或許還可接受,但到八零年代,民間企業的研發經費超越政府並持續拉開距離的時候,國防部等於是自斷生路。國防部仍偏好並牢牢控制著純軍用系統的採購、規格、規範、以及智慧財產權,使商用企業對參與國防科技卻步。結果便是國防科技被一群特定的純軍用、且在企業文化上類政府的國防承包商壟斷,而使國防部與市場上的科技脫節。許多頂尖的科學家和工程師,則會對整天處理合規而倦怠,發生離職潮。

 

一個由國會確實監督的政府,理所當然會對政府預算作出嚴密的審查,以節制並預防浪費。但這也造成了政府對於國防承包商在獲利上的嚴重壓縮。曾有知內情人士表示,美國國防部在完成同樣的計畫時,寧可花簽十億美金並讓廠商獲利 5%,卻不願花五億美金並讓廠商獲利 20%。然而國會與國防部的擔憂也並非毫無根據,由於國防市場長年不穩定,許多國防承包商將大部分的現金用在股票回購和股利上,而非投資在研發與設備。在商場上獲利高的高科技公司在考量到與軍方做事的機會成本後,皆不願接觸國防市場。政府在國防科技上的獲得則只能仰賴公務員化的特定承包商,而失去與富有科技和管理經驗的商業公司之間的連結。而在過去三十年,美國國防承包商的數目從 300 多家,經過許多併購後變成剩下主要五大公司 – 波音 (Boeing)、洛克希德•馬丁 (Lockheed Martin)、諾斯洛普•格魯曼 (Northrop Grumman)、雷神 (Raytheon)、和通用電力 (General Dynamics) 壟斷了大部分的國防武獲案。在這種惡性循環下,使得市場競爭度下降,整體結果傷害到政府、納稅人、以及產業界。

 

許多機構、單位、公司行號等都會有組織文化上的特色以及缺陷。在國防乃至於整個政府體系中,成員縱使知道所做的事情缺乏商業判斷或任務成效,但只要照著標準程序走,通常便能減低被究責的風險。這無關乎個人的能力甚至價值觀,而是整個公務體系長久累積下來的賞罰制度,迫使優秀的軍官必須循成規蹈舊矩。倘若有軍官想做新的嘗試,成則無獎勵,敗則投履歷。改變組織文化還有獎罰制度一直都是美國五角大廈想嘗試解決的問題,也將會是台灣國防部必須面臨的挑戰。

 

美國政府在採購時,遵循一套《真實成本或定價數據法》(Truthful Cost or Pricing Data Act),又稱 TINA,因為六零年代立法之初,其原名為 Truth in Negotiations Act。這套法律要求承包商須列出成本與定價的詳細結構,以防政府在缺乏市場競爭的國防承包商中,拿到不合理的報價。倘若採購案價值低於七十五萬美金、或該案子的報價有足夠的市場競爭、又或產品是民用產品,則承包商可申請免去 TINA 規範。話雖如此,但已習慣跟單一廠商作買賣的國防部,對於這些新型的民用商業公司,仍偏好於使用 TINA 規範。一來是習慣,二來是計畫處的軍官則不須懂得做市場調查、商業定價分析、和最佳價值採購等,導致國防部時常使用「價格低、技術可接受」 (low price, technically acceptable; LPTA) 的這種直性標準來做首選,因為這對審計處或是國會來說最容易解釋,也最不會讓主事官的事業出錯。而外界的公司,則沒興趣為了比例相對小的國防訂單,而去產出符合政府「成本會計標準 (Cost Accounting Standards; CAS)」 的報價單,來給國防合約審計處 (Defense Contract Audit Agency; DCAA) 來檢驗。如果當科技或服務本來是純民用或軍民通用,卻轉變用國防部的成本估算法去跟純軍用的廠商競爭,這樣做出的比較會讓一切變得不合理。

 

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