國防武獲系統為何需要創新?(3/4)

什麼是破壞式創新 (Disruptive Innovation)

基本上國防體系傳統上來講是十分一個風險規避 (risk-averse) 的產業。政府及國會用許多時間和精力去建立並執行一個複雜的體系,來降低如貪腐、不透明競爭、機密資料外洩等主要風險。但缺乏彈性、充滿官僚主義的步驟,卻往往造成這體系的運作成本和機會成本升高。由於大部分預算被分配在少數幾件武器系統上,許多其他的投資機會和該發展的戰鬥能力,反而會因此受到排擠。倘若一套武器系統研發失敗或到最後才發現不合戰爭需求,便沒多餘時間或經費去做其他嘗試。這種情況不僅增加了投資組合風險,也增加了國家的戰略風險。

以商界的比喻來說,戰場即市場,能符合顧客或戰爭的需求,便能在市場上有一席之地。而美軍儼然進入了一個所謂的「創新者的困境」 – 即美軍在二戰結束後雖然取代了傳統列強,並在市場上長期保有領先地位,現今卻逐漸的失去了市佔率,被後進的對手用破壞式創新的方式所取代。破壞性創新 (disruptive innovation) 這名詞是由哈佛商學院教授 Clayton Christensen 所創,是為企業競爭的一種戰略,形容一個資源少、規模小的新創公司該如何擊敗一個在市場上保有絕對優勢的大企業。當既有企業的產品在市場上成功後,其會持續將自身的產品改良,創造更多功能並提供更多配件,直到這產品本身早已超出市場客戶所確實需要的規格以及願意支付的價格。而此時,新創公司則可在這縫隙中,推出一個正好符合顧客最迫切的需求,價格適當且簡易的產品來爭取低端顧客群或開發新顧客。大企業通常會因為此顧客群利潤低而不與新創公司競爭這塊市場,持續用他們熟悉的方式和優良產品保住高端顧客群。而當新創公司在低端市場站穩腳步後,便會以此動能開發更上一層的市場,而大企業也會因利潤相對低而再度放棄。在這種競爭關係下,新創公司逐步往上直到最後變成大企業的最危險的競爭對手,而後繼的新創公司也將循此模式逼近。

美國目前雖擁有科技和經濟上的優勢,有強大的火力和複雜的武器系統。然而,在數十年的發展下來,不僅武器系統變複雜,連武器的獲得系統也變成十分難以摸索,乃至造成武器的時間和經濟成本變高,但仍無法確切反應出戰場需求。而美國的對手,卻擁有不對稱的動機 – 他們不求直接在戰場上硬碰硬,而是專精一兩項優勢,讓美軍無法進入戰場或放棄戰略目標,便算是達到勝利,符合未來戰場上的需求。在這個困境下,美軍在戰場需求上有兩種選擇,一是被對手以破壞式創新的模式取代,二是美國自己必須挑戰和破壞自己現有的體制,創造出一個能比對手變化更快的戰爭機器。

DevOps 文化

修正現有武獲體制,最佳的方式便是向敏捷度高的商業公司學習最佳典範,尤其是開發速度快的科技業。DevOps 是一個近年來在科技業十分常見的管理方式和文化,在中文並無特別譯名。這是英文 Development (開發) 與 Operations (維運) 的組合字。起源於軟體業,傳統上開發團隊和維運團隊兩者是分開管理。開發者有可能開發過程中,失去了對市場需求的掌握,並且沒有辦法配合好公司的營運期和產品週期。而維運團隊也可能在開發到一個段落後,才必須因應產品的型態來計劃產品的佈署和商業模式。這兩者間出現摩擦不僅會導致公司營運減慢,更會出現商品不符或維護不周的敗象。

(圖片來源: www.medium.com)

DevOps 的概念便是將這兩者融為一體,將產品開發過程變成一個快速的建立、測試、佈署、監控、修正的循環系統。與其說是管理方式,DevOps 更像是一種組織文化。在這文化下,團隊崇尚以建立最簡可行產品 (minimally viable product; MVP),並在快速測試、快速失敗、快速修正下的方式將其完善,產出最符合市場需求的產品或服務。相反的,取多政府部門像是國防部,往往在一個相對封閉的生態下,用未經市場或戰場反饋的資訊提出武獲規格,並且在繁瑣的官僚體制下,用冗長和昂貴的方式來嘗試完成一套複雜的武器系統,最後乃發現不符戰爭需求或無法保障維護及後勤。在這種所謂的瀑布模式下,團隊要是發現錯誤,則往往須從頭開始,使得計畫執行者寧願將錯就錯。縱使最後的產品四不像,但只要過程符合法規程序便不會深究。反觀DevOps ,不僅將傳統的團隊分界淡化,增進團隊間的資訊互通,同時也將成品模組化 (modularized),將各個小型的產品持續藉由使用者反饋來進行升級和修正。優點一是可讓部隊做小型但快速且持續的升級,二是可降低投資和戰略風險,及早修正或取消不適合的計畫,和避免計畫在武獲剛建案後便已成過期產品的窘境。

國防部所做的嘗試

近年來,美國開始運用這種 DevOps 概念,建立一個同步並行的武獲系統與現有系統相互彌補。這個新程序會取代從第一步發展任務需求,到里程碑 B 完成這段。採用矽谷科技新創的概念,單位一開始在辨識問題及辨識需求的時候,並非寫冗長報告,而是實地跟第一線的使用者 (也就是作戰單位) 去做顧客開發,如開辦「駭客松」(hackathon)、技術競賽,或是做技術偵查 (tech scouting)等方式。像是特戰司令部(SOCOM) 在 2015年底所設立的SOFWERX,會定期辦 ThunderDrone、特戰駭客松、TeamWERX 競賽等活動,而空軍司令部也仿效設立 AFWERX。

當產品需求漸漸清晰之後,單位和合作夥伴可直接做 MVP、原型測試、修正、微量生產、戰地測試,之後便可決定是否要擴產或是結束。倘若發現方向走偏但技術可有其他用途,仍可重回第一步探索更多的應用面。雖然新程序並不一定適合所有作戰系統和裝備,但仍可強化現有的缺失。

美國的國安創新生態系中,除了原本與學術機構合作的實驗室與研究中心,各軍中均開始成立獨立的快速能力反應辦公室 (Rapid Capabilities Office; RCO)。這些 RCO 的研發專案通常為期 1 至 5 年,功用就是測試原型科技,並且快速裝備在高威脅、高順位的單位。同時國防部本部成立了戰略能力辦公室 (Strategic Capabilities Office; SCO) ,研究如何將現有的科技做新的使用。美國陸軍自己也先後成立了陸軍快速裝備局 (Rapid Equipping Force; REF) 、聯合臨時簡易威脅打擊組織 (Joint Improved-Threat Defeat Organization; JIDO) 、陸軍不對稱作戰小組 (Asymmetric Warfare Group; AWG) 等單位,來辨識美國陸軍在反恐戰爭中,所需加強的能力與裝備,並由開發或採購的方式獲得這些能力。

為了能更快速的取得民間技術,國防部在 2016 年在矽谷成立 DIUx 非稀釋基金,同時也設立國防創投催化計劃 (DeVenCi)、陸軍創投計劃 (AVCI)、北卡軍事商業中心 (NCMBC) 等。而美國情報體系如中情局 (CIA),也早擁有自己的創投 In-Q-Tel。國防部為了能夠在更上游與新創團隊接觸,更與美國的大學共同創辦加速器,較出名的有 MD5 和 NSXTL。

由於軍隊身為國家公器,需有相對應的法源來支持這一系列的創新舉動。在2016-2018的國防授權法中 (National Defense Authorization Act; NDAA) ,國會均增加國防部在對中程專案 (為期 2-5 年) 的快速獲得、快速測試、快速佈署,並且要求國防部創立一個簡化型的武獲程序。其中最顯著的「其他交易授權」 (Other Transaction Authority; OTA) 是美國政府新的採購模式之一,主要讓國防部能夠規避傳統且繁瑣的聯邦採購規範 (Federal Acquisition Regulation; FAR) ,提升武獲的效率。除此之外,美國國會在 2016 年度通過的國防授權法中,更讓 OTA 的測試項目可在無須重新招標競爭的保證下,直接轉入軍方生產合約,跳過以往昂貴又冗長的承包招標機制。同時,國會所成立 809專家小組 (Section 809 Panel),也向國會與國防部提出建議,要求國防部在獲得新科技時,節制使用「價格低、技術可接受」 (LDPA) 這種成本取向的審核標準,並善用成果取向的動態市場採購模式。身為代表人民聲音的國會,接下來持續要做的,便是在政治上鼓勵國防部納入快速測試、快速失敗、快速修正的試驗精神,並支持軍人和民眾共同承擔開發新科技的風險。

總而言之,讓國防部與民間創新元素結合,可讓國安體系以更低的成本在更短的時間內,獲得最新的科技。運用親商親民的武獲程序,可促使民營產業開發適合軍民通用的科技,使得最終產品的價格因規模經濟而大幅降低,也讓國防部降低研發負擔,可將資源用在其他作戰用途。


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