台灣企業進入美國國防產業鍊的機會與挑戰

FEI 此次應經濟部於台北航太暨國防工業展開辦 「台灣航太廠商如何進入美國國防產業鏈」 之研討會。礙於場地及時間限制,特將研討會資訊整理於此,以供產業同仁參考。

美國戰略及工業背景

在冷戰結束及蘇聯解體的九零年代,美國頓時失去強國競爭對手,使得許多昂貴的大型武器系統喪失需求。在隨即而來的反恐戰爭,美國面臨在經濟及科技均十分不對稱的敵人,更加影響到自 911 以來十幾年間國防部在研發、武獲等方面的決策。 然而近五年來,美國政府始正視列強競爭對手如中國以及俄羅斯在各作戰領域,正用許多廉價且迅速的方式挑戰美國的傳統優勢; 惟美國龐大的官僚體系卻無法應付這日益所短的變化週期。為了因應二十一世紀的戰略需求,美國國防部認定其必須在科技、運作、和組織上面做出變革性的創新

(出處: DARPA)

白宮將大國競爭訂為國防首要目標。在 2018 年「國防戰略白皮書」中,國防部著重於籌獲人工智慧、極音速武器、導能武器、量子科學、網路戰、生物戰等領域的相關科技。根據國防工業基地報告,美國目前的國防工業基地,恐無法達成上述領域所有需求。美國政府的財政不穩定,造成市場萎縮。再加上國防部武獲的門檻過於繁瑣,造成許多廠商在這種環境或退出市場、或不得其門而入,導致市場競爭度低,形成了許多產業鏈僅剩唯一來源或單一來源的廠商。而在一個沒有經費做新專案,還要應付官僚,且沒有其他競爭對手的工作環境下,人才吸引和培育變十分困難,造成專業短缺和斷層,更讓廠商無法有效率的滿足國防需求並且創新。

有鑒於此,美國需要用更有彈性的機制,與新的廠家 (如台灣企業或研發團隊)合作。

台灣廠商如何取得商機

美國聯邦政府邇來興起使用「其他交易授權 (Other Transaction Authority; OTA) 」。OTA 為美國政府新的採購模式之一,旨讓國防部能夠規避傳統且繁瑣的聯邦採購規範 (Federal Acquisition Regulation; FAR) ,讓政府能與廠家簽屬更快速且有彈性的商業合約,提升武獲的效率。規定承約方需為非傳統的國防廠家或中小企業。

美國政府賦予中小企業許多優惠待遇。聯邦政府規定總公告金額至少 23% 須由小企業得標,且國防部及各軍種均有小企業專員 Small Business Specialist 來協助小企業理解競標程序。更重要的是,台灣企業也可取得聯邦政府小企業資格,但須有美國據點,以及證明能以聘僱、採購、納稅等方式貢獻美國經濟。至於台灣廠商要進入美軍市場所需辦的行政手續,以及如何符合美國小企業的標準,相關資料可向 FEI 詢問。

台灣中小企業進入市場的方式,由次級承包 (Subcontracting) 成功率較大。顧名思義,次級承包為主承包商 (Prime Contractor) 競得國防部標案後,再下包分包給其他廠商的模式。企業可上聯邦政府的次級承包網站 SUBNET 搜尋商機,或是取得國防部內部以產品分類的主承包商聯絡資料,主動與主承包商做商務開發。相關名單可向 FEI 詢問。

由於美中衝突風險逐漸升高,美國聯邦政府對於主次承包商的評比標準,除了傳統上的成本、時間、效能之外,則會特別著重於資訊安全。根據 2018 國防授權法 899 條,禁止美國政府或供應商使用華為 Huawei、中興 ZTE、海能達 Hytera、海康 Hikvision、大華 Dahua、以及任何相關企業產品。第 1654 及 1655 條則規定供應商須呈報其商業用途或內部用途的產品、系統、服務項目之原始碼是否有被中國審查,或被中國將審查納入契約及意向中。

我們在會中也提到,美國國防部可利用國際比較測試 (FCT) 的方式與台灣科技團隊合作。國際比較測試計畫列於國防部研發工程助卿下,旨在與美國盟友加深合作,協助將盟邦國家開發中的科技,加以成熟並進入武獲程序,強化美國國防工業基地。欲參與此計畫的廠商,可詢問 FEI 了解聯繫方式、FCT 重點領域、申請程序、以及公司行銷資料。

同時我們也強烈建議廠商了解基本的系統工程管理、美國武備籌獲機制、聯邦招標程序、聯邦籌獲規範等相關知識。如有疑問,可與 FEI 詢問。

台灣國防產業鏈所面臨的挑戰: 缺乏系統工程能力

系統工程 (Systems Engineering) 是一門涵跨多項科學、工程、管理等領域的學問,其貫穿整套大型系統(或產品)的生命週期。從分析客戶端的需求,到定義產品概念、拆解子系統和元件、系統驗證、系統整合等,都需由專業人才管理,以平衡風險、可靠度、效能、時間、與成本。系統工程的觀念是大型武器系統 (MDAP)、軌道運輸、汽車等工業產品所不可或缺的核心,同時也是目前台灣產業界最薄弱的一塊。

(出處: MITRE Corporation)

本世紀的武器已從傳統的獨立系統,演進至「系統之系統」 (System of Systems)、到現在最尖端的 「著重軟體的系統之系統」 (Software-Intensive System of Systems),均能顯示系統工程管理的所提供的重要價值。在國防產業中,武備籌獲程序的述明任務需求、備案分析以及各項里程碑等步驟,均與系統工程管理的階段息息相扣。如果無法理解系統工程中的開發規劃 (Development Phasing)、系統工程程序 (Systems Engineering Process)、和生命週期整合 (Life Cycle Integration) 在武獲中扮演的角色,結果不僅是延宕浪費,更可能使產品開發窒礙難行。一個經驗成熟的系統工程經理,能帶領團隊將客戶作戰需求轉為產品需求,並能將這些由需求導向的科技,與由時間導向的國會預算做出平衡。這不僅是門科學,更是個藝術。

台灣目前有國防製造業、國防維修業、國防仲介業,卻仍未能建構出較為完整的國防工業。工業體系的形成,仰賴紮實且深入的基本功,須有高度職業紀律和經驗資深的科學家及工程師,並由一套嚴謹的管理模式來發揮組織效益。台灣雖擁有許多優秀的早期研發團隊,也具備享譽國際的製造廠商,卻遲遲未有能力開發一個可出售、附加價值高的系統或次系統產品。其中一大原因,即缺乏系統工程能力。

台灣的產業環境有許多需要進步的空間。在台灣除漢翔及中科院之外,國防企業仍以零件製造、機器維修、產品代理為主,並未釋出因應產業升級的人才需求; 而台灣企業不願投資於研發與產業升級,則是因為台灣國防市場小且高度集中,不符合商業利益; 不進入台灣市場卻又無法競爭國際市場,因為缺乏關鍵技術和專利; 而缺乏關鍵技術,又是因為缺乏人才 (開始了雞生蛋蛋生雞的循環問題)。

(出處: 牛津全球人才 2021, 台灣人才匱乏率居冠)

而要如何打破上述之惡性循環,注入第一波人才,則是政府可以介入的面向。以美國國防廠商為例,一名資深系統工程師底薪平均一年十五萬美金,而算入林林總總費用後,雇主需負擔二十萬美金左右。在產業轉型的過程中,這種價位並非台灣一般企業能養得起,也毋庸藉自由市場機制自動矯正。 以台灣過往的經驗來看,自由市場會讓台灣國內的廠家互相內鬥削價競爭,結果最後一起收攤。

政府短期內所能扮演的角色,在於盤點整個國防產業鏈結構的缺失,並領導台灣眾多中小企業共同整合資源,以顧問方式聘用專業系統工程管理及武獲人才服務於產業鏈上多家廠商,讓國防工業可借重國外現有經驗加速成長。

台灣經濟部一直以來都有與外國國防商推動工業合作案。工合屬於一種國際補償貿易,在許多國家均有相似機制,係指利用政府重大國外採購案,要求國外承商依採購總金額之某一比例,換算成工業合作額度,執行投資、採購、技術 移轉等義務性活動。然而較為與人詬病的是,台灣國防部並未在與外商簽署發價書之前的談判階段,利用買方利基要求潛在商源提供工合報價,以利政府盱衡需求及成本 (即所謂的「事前工合」)。使得大部分的工合案均是在事後,淪為讓外商為了沖銷工合點數而沖銷。台灣國防部稱:「以往本部對外採購裝備時,各單位因不諳工合作業規定,常簽署發價書後才簽署工業合作協議書,導致失去與外商談判先機,只能獲得外商同意釋出之維修技術,無法獲得真正需要之關鍵技術」。不僅沒獲得關鍵技術,甚至連經濟部所規定的工合額度應至少達軍售案總價款 40% 之條陳,也未能履行。

反觀韓國在開發第五代戰機 KF-X,政府早已盤點今後韓國航太產業所缺乏之關鍵技術,並在事前列出工合項目、需求、以及受惠的本土業者。同樣的,在韓國 F-15K 戰機的開發過程中,工合額度佔總價款高達 70%。而這美金 33 億的工合額度,用在 30 個關鍵技轉專案、11 個零件製造項目,及 2 個倉儲妥善項目。共有 12 個韓國政府單位及廠家因此受惠。

(出處: 詹氏雜誌)

台灣政府在長期 (接下來的5 – 20 年) 的國防工業發展和人才培育上,更需比照美國的產業競爭制度,磨練台灣企業進入美國市場。

美國國防部在檢定國防科技上面,使用所謂的「科技成熟度 」(Technology Readiness Level; TRL)做指標。TRL 分 1 至 9 級,循級而上者則越加成熟。 TRL 的重要性其一是 TRL 可作為以使用者需求和工程完整度的驗收標準。其二,也是經常被忽略但至關重要的,是工業資源和機會的分配。TRL 1 – 3 級屬於實驗階段,投資風險高,應由研發型大學所主導,使碩博士以及教授可在相對安全但又創新的環境下,精進並貢獻所學。 TRL 4 – 6 級則進入基本系統整合、系統原型、以及系統測試。此階段投資風險仍存在但已較初階段為低,應以產(官)學合作方式,讓台灣企業磨練較為入門的國防系統管理,並以投資或聘用的方式,延續培養研究型人才。使其不會面臨畢業即失業,或學非所用等窘境。而 TRL 7 – 9 則是最高階的系統整合以及作戰環境測試,須由成熟的系統整合商,如美國廠商或台灣的中科院、漢翔來承約。

(出處: Alopex)

然而目前台灣的情況囿於政府採購法及人才短缺,許多情況由中科院總攬 TRL 1 – 9 的專案。此狀不僅使中科院過度承載台灣國防科技發展之責任,也將台灣研發型大學、產業界屏於市場之外,失去機會磨練在美國競爭所需具備的技術、管理、或競標能力。以台灣人認為曾經落後於自己的韓國為例: 韓國航空宇宙產業株式會社 KAI (相當於韓國的漢翔),專門扮演國防承商最終端的系統整合的角色。其餘像機體、航電等均不與各家廠商爭利。台灣直到近年來才有所謂的航太 A-Team 這種產業鏈整合分工的思維,期盼今後情況會多加改善。

一個無法外銷的國防產業,就是左手賣給右手,能拉動產業革新的溢出效應雖不能說沒有,但影響有限,並無法降低打進美國國防產業鏈的門檻。以T-5藍鵲高教機為例,其延續經國號上面的航電關鍵技術。但由於該技術為美國公司所有,並受美國國務院輸出管制,故目前除台灣國內訂購 66 架外,不知未來是否能競爭國際高教機市場。反觀韓國 T-50 高教機,與經國號同樣沿用美國系統,但 KAI 的系統工程師自己重建 (re-engineer) 全套航電系統,以相同的需求重新走一遍系統工程流程,並與美國系統互相測試比較,成為韓國自建關鍵技術並納入平台。

(出處: Wikipedia)

台灣目前工業實力,雖不求近期內達成全機、全艦外銷,但也不可止於零件製造、維修、組裝。下一步最需要的挑戰,就是中間的 sweet spot,即掌握關鍵技術。政府在國防自主的戰略下,必須把握國機國造、國艦國造、和軍購等不同契機來促成關鍵技術和專業之籌獲。

台灣國防長期以來以軍購為主,目前除了利用軍購的機制有效做技術移轉,尚需整頓產業鏈競爭方式和教育體系。蔡英文政府以及第九屆中華民國立法院對於國防工業戰略擁有決心及正確的方向,但在執行層面上,需循序漸進將許多積節已久的結構性問題加以釐清,改善產業結構以及深化台灣科學工程教育。這將會是本屆和接下來幾屆政府都需連貫努力的大業。


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